改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，是從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措，是進(jìn)一步全面深化國(guó)企改革的樞紐環(huán)節(jié)。設(shè)立投資運(yùn)營(yíng)公司是完善國(guó)資監(jiān)管體制的需要，可以解決政企不分、政資不分的問(wèn)題，充當(dāng)“隔離層”和“防火墻”；設(shè)立投資運(yùn)營(yíng)公司是實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的需要，是國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的需要；投資運(yùn)營(yíng)公司是全面深化國(guó)資國(guó)企改革的樞紐環(huán)節(jié)。
自2014年，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱投資運(yùn)營(yíng)公司）開(kāi)始改革試點(diǎn)，中央和省級(jí)試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行了各有側(cè)重的多種探索，積累了經(jīng)驗(yàn)，但仍存在部分投資運(yùn)營(yíng)公司被虛化、普遍存在不同程度“簡(jiǎn)單翻牌”的問(wèn)題。要完整發(fā)揮投資運(yùn)營(yíng)公司的實(shí)質(zhì)性作用，必須進(jìn)一步完善政策環(huán)境，推動(dòng)投資運(yùn)營(yíng)公司全面轉(zhuǎn)型、提升管資本能力。
改革試點(diǎn)的成效與經(jīng)驗(yàn)景
截止到2019年底，中央21家、地方省級(jí)150多家企業(yè)開(kāi)展了投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，在分類授權(quán)放權(quán)、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、組織調(diào)整、能力提升、公司治理等方面，積極開(kāi)展了探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。
�。ㄒ唬└母镌圏c(diǎn)的主要進(jìn)展與成效
在國(guó)務(wù)院國(guó)資委主導(dǎo)下，中央企業(yè)采取改組方式，開(kāi)展了三批21家投資運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)，探索出一批經(jīng)驗(yàn)：一是國(guó)務(wù)院國(guó)資委“一企一策”對(duì)試點(diǎn)企業(yè)放權(quán)授權(quán)，試點(diǎn)企業(yè)對(duì)出資企業(yè)開(kāi)展分類授權(quán)。重點(diǎn)是制定并落實(shí)授權(quán)放權(quán)清單，界定權(quán)責(zé)邊界，在戰(zhàn)略規(guī)劃、薪酬管理、選人用人、產(chǎn)權(quán)管理等方面分類明確授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)。二是一些試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展了全面轉(zhuǎn)型和能力建設(shè)，通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念、重塑職能、重構(gòu)組織，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升管資本能力。三是部分試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)始發(fā)揮推進(jìn)國(guó)企改革的平臺(tái)作用，開(kāi)展落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、實(shí)施市場(chǎng)化選聘、探索職業(yè)經(jīng)理人制度、發(fā)展混合所有制等改革，促進(jìn)出資企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，發(fā)揮綜合性改革的協(xié)同效應(yīng)。四是一些試點(diǎn)企業(yè)發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)作用，將優(yōu)化調(diào)整國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)作為核心功能，通過(guò)推進(jìn)混改、投資基金化等方式，提升國(guó)有資本流動(dòng)性，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。
地方投資運(yùn)營(yíng)公司在明確功能定位、建立授權(quán)體系、創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等方面，也取得一些經(jīng)驗(yàn)與成效：一是投資運(yùn)營(yíng)公司的功能定位逐步明確，突出了地方特色。二是授權(quán)體系初步建立，“隔離層”效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。三是在治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上不斷試點(diǎn)創(chuàng)新，市場(chǎng)化專業(yè)化的投資運(yùn)營(yíng)能力得以提升。四是國(guó)資國(guó)企改革“助推器”的作用有所發(fā)揮。五是地方國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一些進(jìn)展。
�。ǘ┲饕�(jīng)驗(yàn)
落實(shí)授權(quán)放權(quán)，為投資運(yùn)營(yíng)公司發(fā)揮市場(chǎng)化出資人的實(shí)質(zhì)性作用提供必要空間。重點(diǎn)是處理好投資運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資監(jiān)管部門(mén)、出資企業(yè)之間的上下關(guān)系，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)按“管資本為主”轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)換管理方式，制定權(quán)力、責(zé)任和授權(quán)放權(quán)三個(gè)清單；投資運(yùn)營(yíng)公司完善對(duì)出資企業(yè)的分類放權(quán)授權(quán)，注重以公司治理為渠道履職行權(quán)。
促進(jìn)投資運(yùn)營(yíng)公司全面轉(zhuǎn)型與提升能力。投資運(yùn)營(yíng)公司注重完善治理，開(kāi)展職能重塑、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和組織重構(gòu)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升積極有限股東的履職行權(quán)能力。
投資運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)始發(fā)揮“隔離層、防火墻”和專業(yè)化平臺(tái)等作用。投資運(yùn)營(yíng)公司完成國(guó)有資本從行政委托到經(jīng)濟(jì)委托的轉(zhuǎn)變，通過(guò)改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、完善授權(quán)放權(quán)體系，促進(jìn)“政企、政資”兩分開(kāi)和“出資人與公共管理者職能、國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩分離，提升以市場(chǎng)化機(jī)制落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的能力。
改革試點(diǎn)存在的問(wèn)題
從中央和地方的試點(diǎn)成效來(lái)看，目前投資運(yùn)營(yíng)公司尚未充分發(fā)揮“隔離墻、防火墻”和布局優(yōu)化平臺(tái)等方面的實(shí)質(zhì)性作用，對(duì)國(guó)資國(guó)企整體改革的帶動(dòng)性還不顯著。主要是因?yàn)橥顿Y運(yùn)營(yíng)公司尚未做實(shí)，存在“翻牌”和“架空”兩個(gè)主要問(wèn)題。
�。ㄒ唬┲饕獑�(wèn)題
“翻牌”現(xiàn)象在中央和地方試點(diǎn)改革中都不同程度存在。一些試點(diǎn)企業(yè)改組為投資運(yùn)營(yíng)公司后，沒(méi)有按照投資運(yùn)營(yíng)公司的要求深入推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部改革，成為“換湯不換藥”的翻牌公司：一些企業(yè)沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變功能定位與使命，相應(yīng)地也尚未調(diào)整組織結(jié)構(gòu)；對(duì)出資企業(yè)仍沿用過(guò)去的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)管控模式，總部管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的情況依然存在；在推進(jìn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和資本布局調(diào)整時(shí)仍采用過(guò)去資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方式等。
新組建的投資運(yùn)營(yíng)公司被架空現(xiàn)象較為普遍。一些地方通過(guò)資產(chǎn)或股權(quán)劃轉(zhuǎn)、企業(yè)并入等方式新組建了一批投資運(yùn)營(yíng)公司，但出資人權(quán)利不到位，試點(diǎn)企業(yè)有名無(wú)實(shí)：對(duì)劃入的企業(yè)或股權(quán)，只持股并不具體監(jiān)管，沒(méi)有授予試點(diǎn)企業(yè)完整的股東權(quán)利；國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他政府部門(mén)穿透投資運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)其出資企業(yè)直接行使股東權(quán)利；投資運(yùn)營(yíng)公司主要做增量投資，很少調(diào)整優(yōu)化存量資本；一些地方把投資運(yùn)營(yíng)公司僅作為市場(chǎng)化的投融資平臺(tái)，不參與具體的國(guó)企改革和國(guó)資經(jīng)營(yíng)等。
“翻牌”和“架空”這兩種做法直接弱化或虛化了投資運(yùn)營(yíng)公司，使投資運(yùn)營(yíng)公司在改革試點(diǎn)中難以發(fā)揮“牽一發(fā)動(dòng)全身”作用，與國(guó)家要求以改組組建投資運(yùn)營(yíng)公司為重要舉措，以實(shí)現(xiàn)管資本為主的初衷不相符。
（二）原因分析
“翻牌”和“架空”兩種現(xiàn)象之所以存在，背后原因諸多，主要有政企分開(kāi)改革不到位、試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部改革不到位、出資企業(yè)股權(quán)多元化改革不到位等三個(gè)方面。由于投資運(yùn)營(yíng)公司是改革鏈條的樞紐環(huán)節(jié)，相關(guān)環(huán)節(jié)改革不到位都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不利影響。
政企關(guān)系沒(méi)有改革到位。首先，政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然存在過(guò)多干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的行為，對(duì)企業(yè)董事會(huì)的還權(quán)在實(shí)踐中還不夠徹底。其次，政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與投資運(yùn)營(yíng)公司之間的權(quán)責(zé)邊界還沒(méi)厘清，對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)還不到位，如一些地方認(rèn)為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)加上投資運(yùn)營(yíng)公司才能履行完整的出資人職責(zé)，這樣必然出現(xiàn)對(duì)劃轉(zhuǎn)的企業(yè)或股權(quán)實(shí)行“穿透式”管理。第三，政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的考核機(jī)制還未轉(zhuǎn)變，仍按一般性企業(yè)進(jìn)行考核，沒(méi)有依據(jù)投資運(yùn)營(yíng)公司的功能使命，突出其完成戰(zhàn)略任務(wù)、國(guó)有資本布局調(diào)整、中長(zhǎng)期國(guó)有資本收益等指標(biāo)，使得試點(diǎn)企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力改變自身行為。
試點(diǎn)企業(yè)沒(méi)有改革到位。與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或資產(chǎn)不同，投資運(yùn)營(yíng)公司專業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化的資本投資運(yùn)營(yíng)，與下屬企業(yè)之間也非母子關(guān)系，是以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，這要求試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型。目前來(lái)看，中央和地方很多試點(diǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型改革還很不到位。首先，試點(diǎn)企業(yè)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能力建設(shè)本身就需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，尤其對(duì)于由產(chǎn)業(yè)集團(tuán)改組的試點(diǎn)企業(yè)而言，經(jīng)營(yíng)理念的轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人才資源的重構(gòu)等都非一朝一夕之事。其次，制度設(shè)計(jì)上對(duì)試點(diǎn)企業(yè)與下屬企業(yè)的關(guān)系還沒(méi)完全統(tǒng)一，如一些地方的投資運(yùn)營(yíng)公司實(shí)施方案中，對(duì)投資公司提出了實(shí)行“資本層—資產(chǎn)層—生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層”的三級(jí)管控體系，類似于企業(yè)集團(tuán)管控而非股東管控，容易誤導(dǎo)試點(diǎn)企業(yè)的運(yùn)作。第三，推動(dòng)試點(diǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型的配套制度還不到位，如產(chǎn)業(yè)集團(tuán)轉(zhuǎn)型后，將不再承擔(dān)安全生產(chǎn)、穩(wěn)定就業(yè)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等責(zé)任，僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，但目前國(guó)家和地方并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)制度。此外，試點(diǎn)企業(yè)仍還面臨“僵尸企業(yè)”處置、退休人員社會(huì)化管理等歷史遺留問(wèn)題。
出資企業(yè)改革沒(méi)有到位。投資運(yùn)營(yíng)公司以積極股東身份參與出資企業(yè)的治理，前提條件是出資企業(yè)都有較為完善的公司治理結(jié)構(gòu)。然而事實(shí)上，投資運(yùn)營(yíng)公司出資企業(yè)的改革還遠(yuǎn)未到位，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是試點(diǎn)企業(yè)的二級(jí)公司還有不少是國(guó)有獨(dú)資，尚未進(jìn)行股權(quán)多元化或混合所有制改革，因而也就難以建立有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。二是劃轉(zhuǎn)的國(guó)有企業(yè)多為國(guó)有獨(dú)資，需要進(jìn)行全面改造，包括不良資產(chǎn)剝離、歷史遺留問(wèn)題處理和股權(quán)多元化改革。只有投資運(yùn)營(yíng)公司的出資企業(yè)都改革成為股權(quán)多元化或混合所有制企業(yè)，甚至上市公司，建立起了完善的公司治理結(jié)構(gòu)，投資運(yùn)營(yíng)公司才有可能以股東身份參與治理，否則管資本只能是一句空話。
進(jìn)一步深化改革的政策建議
改組組建投資運(yùn)營(yíng)公司，構(gòu)建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)主體，是實(shí)行國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作和推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重點(diǎn)突破投資運(yùn)營(yíng)公司這一改革薄弱環(huán)節(jié)，有利于國(guó)資國(guó)企改革的全面深化和協(xié)調(diào)推進(jìn)。
�。ㄒ唬┲贫▏�(guó)有資本布局優(yōu)化規(guī)劃，明確改革試點(diǎn)企業(yè)的使命
當(dāng)前投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)的主流方式是改組設(shè)立，試點(diǎn)企業(yè)改組后，其使命也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。多數(shù)試點(diǎn)企業(yè)都對(duì)使命進(jìn)行了一定調(diào)整，一般都是基于企業(yè)過(guò)去形成的能力，結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略需要，形成新的企業(yè)使命。
建議根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定國(guó)家層面的國(guó)有資本布局優(yōu)化規(guī)劃，將國(guó)家已經(jīng)明確的國(guó)有資本布局調(diào)整的基本方針落到實(shí)處，如提出未來(lái)5到10年國(guó)有資本在“提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全”等相關(guān)領(lǐng)域的大致分布比例。根據(jù)國(guó)家層面的規(guī)劃，指導(dǎo)投資運(yùn)營(yíng)公司調(diào)整資本結(jié)構(gòu)，有助于進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)投資運(yùn)營(yíng)公司的使命。
�。ǘ┻M(jìn)一步理順政企關(guān)系，真正落實(shí)“政企分離、政資分離”
針對(duì)政企關(guān)系中的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，按照“政府正面清單、企業(yè)負(fù)面清單”的原則，依據(jù)《公司法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，進(jìn)一步劃清政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界。相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)依法制定并公開(kāi)發(fā)布“權(quán)責(zé)清單”，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”“清單之外無(wú)權(quán)力”“用權(quán)受監(jiān)督、有權(quán)必有責(zé)”。從實(shí)踐看，當(dāng)前政企關(guān)系需要解決的一個(gè)普遍性問(wèn)題是減少政府對(duì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，真正落實(shí)企業(yè)董事會(huì)的權(quán)責(zé)，讓企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。一些地方以組建方式設(shè)立和劃入國(guó)有股權(quán)開(kāi)展改革試點(diǎn)，重點(diǎn)是相關(guān)政府部門(mén)要退出跨級(jí)越位的“穿透式”管理，避免試點(diǎn)企業(yè)被虛化。
重新界定對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司的責(zé)任要求，不宜將投資運(yùn)營(yíng)公司與其投資的企業(yè)完全當(dāng)作一個(gè)整體進(jìn)行考核，更不應(yīng)承擔(dān)應(yīng)由其投資企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任。因?yàn)樽鳛楣蓶|的投資運(yùn)營(yíng)公司，只需以出資額或所持股份為限對(duì)出資企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。如果不減少對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司的責(zé)任要求，投資運(yùn)營(yíng)公司就無(wú)法減少對(duì)出資企業(yè)的直接管理，也就難以實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。建議明確規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)公司可以逐步對(duì)其持股企業(yè)進(jìn)行“脫表”，即投資運(yùn)營(yíng)公司可以不將其持股企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)并表。
�。ㄈ┻m應(yīng)“管資本”的新要求，加快試點(diǎn)企業(yè)的能力建設(shè)
投資運(yùn)營(yíng)公司不直接經(jīng)營(yíng)實(shí)業(yè)業(yè)務(wù)，從事市場(chǎng)化的資本投資。對(duì)于多數(shù)從產(chǎn)業(yè)集團(tuán)改組而來(lái)的試點(diǎn)企業(yè)而言，需要進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型。
一是觀念轉(zhuǎn)型。投資運(yùn)營(yíng)公司不應(yīng)將其投資持股的企業(yè)作為下屬機(jī)構(gòu)，隨意發(fā)文件干預(yù)企業(yè)內(nèi)部管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)是積極有限股東，參與其持股企業(yè)的公司治理。
二是組織機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。適應(yīng)從實(shí)業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)到資本投資的轉(zhuǎn)變，投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、人力資源和部門(mén)職能。一些試點(diǎn)企業(yè)已經(jīng)探索出經(jīng)驗(yàn)，如“中國(guó)誠(chéng)通”將總部部門(mén)分為前中后臺(tái)，前臺(tái)承擔(dān)融資、投資、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，中臺(tái)承擔(dān)戰(zhàn)略研究、風(fēng)險(xiǎn)防控等任務(wù)，后臺(tái)部門(mén)在黨建、廉潔監(jiān)督、人力資源等方面提供基礎(chǔ)保障。“國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司”按照“重心下沉、激發(fā)活力、重組整合、重塑職能”的改革思路，總部職能部門(mén)由14個(gè)減為9個(gè)，處室由56個(gè)減到32個(gè)。
三是能力提升。投資運(yùn)營(yíng)公司減少對(duì)出資企業(yè)的行政性管理，并不是撒手不管，而是要依法參與公司治理，做好積極股東，為此必須大幅提升管資本的能力，包括：加強(qiáng)戰(zhàn)略研究，為國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)提供支持；建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍，從業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)管理人才為主轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y運(yùn)營(yíng)管理人才為主；完善決策流程，根據(jù)投資和資產(chǎn)管理的不同事項(xiàng)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程，保證決策的及時(shí)性和合理性；利用新的管理工具，建立分類管理制度，利用參與股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的制度機(jī)制，提升管資本能力。試點(diǎn)企業(yè)從行政性管理出資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪▍⑴c出資企業(yè)的公司治理，有利于激發(fā)下屬企業(yè)的活力，有利于增強(qiáng)外部監(jiān)督的獨(dú)立客觀性，也有利于集中精力開(kāi)展資本布局調(diào)整，落實(shí)國(guó)家賦予投資運(yùn)營(yíng)公司的歷史使命。
�。ㄋ模└罅Χ韧七M(jìn)混合所有制改革，為落實(shí)“管資本”創(chuàng)造條件
投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，一個(gè)重要前提條件是下屬出資企業(yè)的改革，即推行混合所有制、完善公司治理，使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。
建議將推進(jìn)實(shí)業(yè)企業(yè)混改的決定權(quán)交給試點(diǎn)企業(yè)，宜參則參、宜控則控，重點(diǎn)推進(jìn)企業(yè)重組上市，為完善公司治理、實(shí)施員工持股等中長(zhǎng)期激勵(lì)、推動(dòng)體制機(jī)制轉(zhuǎn)變、調(diào)整國(guó)有資本布局等改革創(chuàng)造更好條件。試點(diǎn)企業(yè)也應(yīng)根據(jù)持股企業(yè)的公司治理水平推進(jìn)管理模式改革。對(duì)于股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、公司治理完善的出資企業(yè)，盡可能消除股東權(quán)責(zé)之外的管理事項(xiàng)，讓企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。對(duì)于目前股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理還不太完善的下屬企業(yè)，應(yīng)推進(jìn)其改革，并配合改革進(jìn)程，逐步授權(quán)放權(quán)。
（五）制定配套政策，加強(qiáng)對(duì)改革試點(diǎn)的支持
試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展資本運(yùn)作、資產(chǎn)處置時(shí)涉及稅收、土地、分立分拆上市等事務(wù)，需要多方面的政策支持。建議政府將歷史遺留問(wèn)題處理、低效無(wú)效資產(chǎn)退出、淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能、“僵尸企業(yè)”處置等工作有機(jī)結(jié)合、通盤(pán)考慮，在企業(yè)注銷、稅務(wù)清算、債權(quán)債務(wù)處置、土地處置、未完工項(xiàng)目履約、冗員安置、社會(huì)職能剝離等方面制定新的政策，加快試點(diǎn)工作的推進(jìn)。
完善對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司的考核機(jī)制，包括：根據(jù)資本投資的特點(diǎn)，降低短期考核，加重長(zhǎng)期考核；根據(jù)功能使命實(shí)行分類考核，綜合考核企業(yè)在投資組合回報(bào)和布局優(yōu)化等方面的績(jī)效；取消與投資者無(wú)關(guān)的責(zé)任考核，如安全生產(chǎn)等應(yīng)由市場(chǎng)主體獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任；建立公開(kāi)透明的補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)企業(yè)為承擔(dān)政府要求的社會(huì)責(zé)任額外支付的成本；承認(rèn)商業(yè)投資的固有風(fēng)險(xiǎn)，建立明確的可執(zhí)行的免責(zé)規(guī)則。
�。┻M(jìn)一步改進(jìn)試點(diǎn)工作，加快改革步伐
投資運(yùn)營(yíng)公司是當(dāng)前國(guó)資國(guó)企改革中相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，建議進(jìn)一步改進(jìn)試點(diǎn)方式，加快改革步伐。一是在國(guó)家和地方層面盡快推出一批“直接授權(quán)”模式的改革試點(diǎn)。二是增加組建方式設(shè)立投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)。三是對(duì)少數(shù)改革領(lǐng)先試點(diǎn)企業(yè)劃撥國(guó)有股權(quán)。四是盡快總結(jié)早期試點(diǎn)企業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)。
�。ㄗ髡邌挝唬簢�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所）
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